开鑫研究院丨专债专用 保量增效 新政力促专项债券“稳增长”作用

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    开鑫研究院丨专债专用 保量增效 新政力促专项债券“稳增长”作用
    发布日期:2021-11-16 07:55    点击次数:157

    近日,财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》(以下简称《指引》)。《指引》强调,专项债券资金使用,坚持以不调整为常态、调整为例外。

    专项债券一经发行,应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金,各地确因特殊情况需要调整的,应当严格履行规定程序,严禁擅自随意调整专项债券用途。

    《指引》明确,专项债券资金已安排的项目,可以申请调整的具体情形包括:

    1.项目实施过程中发生重大变化,确无专项债券资金需求或需求少于预期的;

    2.项目竣工后,专项债券资金发生结余的;

    3.财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题,按照监督检查意见或审计等意见确需调整的;

    4.其他需要调整的。

    此外,《指引》要求,专项债券用途调整,省级财政部门要及时进行信息公开。地方各级财政部门应当按照预算管理一体化要求,通过信息管理系统全过程登记专项债券用途调整情况,督促相关部门和项目单位及时规范使用债券资金,提高使用绩效。

    根据财政部印发的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号),地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

    单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应多个项目集合发行。

    今年6月7日,审计署发布《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中对政府债务风险审计调查情况指出,政府专项债仍存在重发行、轻管理的问题。

    7月以来,各省陆续发布2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,多个省份披露了2020年其专项债使用存在的问题,主要集中在两个方面:

    1.部分专项债项目建设进度缓慢或无法实施,导致债券资金存在不同程度的闲置;

    2.资金管理使用不严格,部分地区将专项债资金用于与债券项目无关的支出。

    于是,《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(以下简称《办法》)应运而生,从事前绩效评估和绩效目标管理,到事中的绩效运行监控,及事后的绩效评价管理和评价结果应用,建立了全链条的管理评价体系。

    今年9月,财政部还在《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第2563号提案答复的函》中表示,将认真研究探索“负面清单”管理模式,常态化开展专项债券资金使用情况核查,进一步强化制度约束,严肃财经纪律。专项债发行和使用步入强监管政策周期。

    由此可见,《指引》只是今年以来强化专项债券资金使用管理的措施之一。

    今年6月,经国务院批准并报全国人大常委会备案,财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元。其中,一般债务限额8000亿元,专项债务限额34676亿元。

    根据统计,截至2021年10月31日,新增一般债发行7519.6亿元,占全年限额的94.0%,发行节奏慢于2020年同期(96.7%);新增专项债发行2.88万亿元,占2021年全年限额的83%,发行节奏较2020年同期(94.6%)依然偏慢。

    新增一般债的发行节奏整体平稳,但新增专项债发行节奏偏慢,或与今年加强专项债的管控有关。

    但考虑到财政部明确“2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕”,从10月开始,专项债的发行开始提速。

    2021年10月,新增专项债发行5134.82亿元,是2021年以来单月新增专项债发行最多的月份,较9月(5230.69亿元)环比继续上升,并高于2020年同期水平(1813.93亿元)

    《指引》的出台是否会对2021年年末的专项发债发行起到刹车作用犹未可知,但可以肯定的是,四季度的经济形势预期需要更积极的财政政策的支持。四季度,我国经济同时面临供给侧和需求侧的冲击,下行风险明显加大。

    在需求侧,目前国内多地疫情出现反弹,对经济可能会产生一定的冲击;当越来越多的国家选择与病毒共存的战略之后,对于医疗物资和耐用品的需求相对会降低,我国出口增速正在减缓;国家对房地产调控方面的力度较大,对短期经济和金融稳定确实会带来不小的影响。在供给侧,今年我国在双碳环保方面的政策力度空前,多地出现大范围的企业停工现象。

    在这样的背景下,有必要加大积极财政政策的力度,以此来对冲经济下行的影响。一直以来,财政部对专项债坚持“穿透式监管”,这一政策基调的方向并未发生变化,只是希望通过不断完善各种制度,来帮助专项债券能够更好的发挥应有的作用。

    我们认为,《指引》的出台并不是专项债的发行踩刹车,而是旨在引导地方政府尽快形成专项债项目的实物工作量,形成对经济增长的有效拉动,促进经济良性增长。

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